Предизвиците за финансирање на фискалната политика во пребродување на кризата и заздравување на економијата

35

Кратко, но важно за нотирање

На денешен ден, пред 30 години, беше изгласан првиот буџет од прогласувањето на независноста на нашата земја. Ова беше значаен дел од поставување на темелите на државата. Оттогаш, секоја година на предлог на Министерството за финансии, Владата го предава предлог-буџет до Собранието, во кој се планираат средства за економски развој,  за капитални проекти, за здравство, образование, безбедност, екологија, наука и култура. Накусо, во добри времиња тоа е план за раст и развој, додека во кризни, одговор за пребродување на предизвиците. Оттаму е сосема логично на денешен ден да зборувам за буџетот, неговото финасирање и насоката во која одиме со фискалната политика, во контекст на тековната ситуација.

Заздравувањето на нашата економија е приоритет и нашите напори како Влада се целосно насочени кон тоа. Минатата година, со 4% раст на БДП и намалување на стапката на невработеност на историски најниски 15,2%, започна заздравувањето на домашната економија од најголемата економска криза која му се случи на светот во изминатите сто години.

Нов одговор на новите економски предизвици

Но, сега пред нас се нови предизвици. Најголем дел од економиите во светот не останаа имуни на ценовните притисоци на светските пазари на примарни производи. Тие настанаа минатата година, како резултат на нарушените постпандемиски синџири на добавување, геополитичките тензии и климатските промени. На почетокот на годинава, тие кулминираа со руската инвазија на Украина. Во овој период, цената на брент нафта за првпат од 2008 година наваму, надмина 130 американски долари за барел. Цената на гасот на европските берзи постави нови рекорди од 2.000 долари за илјада метри кубни, додека цената на мегават час електрична енергија надмина 400 евра (за споредба минатата година таа беше четирикратно пониска). Двоцифрен годишен раст на светските берзи забележуваат и цените на житарките и останатите основни прехрамбени производи.

Од почетокот на годината, инфлацијата во многу земји се искачи на највисоко ниво во изминатите години. На пример, во март стапката на инфлација на најголемата економија во еврозоната, Германија, го достигна највисокото ниво во изминатите 30 години, од 7,3% (што може да придонесе Европската централна банка да ја преиспита тековната монетарна политика). Инаку, согласно досега објавените податоци, стапката на инфлација во еврозоната од почетокот на годината во просек изнесува околу 5,5%, додека просекот на 27-те членки на Европската унија изнесува околу 6%. Кај некои земји се забележува висок раст на цените на трошоците за живот, на пример Литванија има двоцифрен раст од 13,1% во првите два месеци. И во регионот, се забележува забрзување на инфлацијата од почетокот на годинава, со просечна стапка од околу 6,5%. Најголем раст на трошоците за живот се забележуваат кај Србија со 8,5%, Босна и Херцеговина со 7,5% и Косово со 7,3%. Во првите два месеци од годинава растот на трошоците за живот кај нас изнесува 7,1%.

Ценовните притисоци, придружени со висока доза на економска неизвесност која дојде со почетокот на војната во Украина, создадоа потреба од одговор од страна на носителите на политики. Стравувањето од стагфлација – високи стапки на инфлација, придружени со ниски или негативни стапки на раст и раст на стапката на невработеност, ги поттикнаа владите, и дел од монетарните власти, да преземат соодветни мерки со кои ќе се превенира тој феномен.

Скоро сите влади во Европа, па и во светски рамки излегоа со антикризни мерки во насока на поддршка на стандардот на граѓаните и економијата. Нашата Влада реагираше уште минатата година, кога почнаа да се чуствуваат првите притисоци од таканаречената енергетска криза. Со цел да се амортизираат пазарните движења на цената на електричната енергија, воведовме даночни олеснувања преку намалување на стапката на ДДВ за крајните потрошувачи. Исто така, преку буџетот беа субвенционирани високите разлики помеѓу пазарната цена на електричната енергија и цената која ја плаќаат регулираните потрошувачи. Реагиравме брзо, по военото дејствие во Украина, со носење на нов пакет од 26 антикризни мерки, вреден 400 милиони евра. Пакетот содржи даночни ослободувања и олеснувања, директна финансиска поддршка и бескаматни кредити за фирмите. Целта е да се поддржи стандардот на граѓаните, да се заштитат ранливите категории на граѓани, како и фирмите и економијата. Ефектите од овие политики и антикризни мерки, веќе се видливи, со оглед на нивниот обем и навременост. Така што ако споредиме со останатите земји од регионот, ние имаме најниски цените на основните прехранбени произовди, со тоа и потрошувачка кошничка, како и цените на горивата и енергентите (не исклучувајќи ја важноста на соодносот на цените во однос на просечната плата).

Она што не научи економската криза предизвикана од Ковид-19 е дека енергичниот одговор од носителите на политиките придонесе за амортизирање на ефектите врз економијата. Сепак, истовремено, фискалните мерки значеа и повисок буџетски дефицит и зголемување на јавниот долг за повеќе процентни поени, кај скоро сите економии. Сегашните случувања, иако различни од корона-кризата (кога имавме затворање на цели економски сектори), бараат акција. За нашата економија, фискалниот одговор досега се проценува на околу 615 милиони евра. Дополнителни мерки се планираат во делот на земјоделството, особено за главните култури и воопшто тоа што е погодено со ценовниот шок. Исто така, се следат и количините и цените на основните производи на пазарот и цените за навремено да се одговори. Во меѓувреме се бараат начини за поддршка на оптштините и споделување на товарот од енергетската криза. Притоа, Владата веќе презема мерки и за дополнителни заштеди во јавниот сектор со намалување на трошоците на стоки и услуги за 10%, како и минимизирање на непродуктивни трошоци за мебел, возила и оптимизација на службени патувања.

Следни чекори остануваат ребалансот (со ревидирани макроекономски и фискални проекции), како и начинот на финансирање на мерките за ублажување на ефектите од постојната криза, а притоа да се задржи компонентата на раст на економијата, а во исто време да ги задржиме контурите за фискална консолидација на среден рок во услови на раст на цените и каматните стапки.

Тука доаѓаме до прашањето помеѓу чеканот и наковалната – стимул и фискална консолидација, во колкава мера и до кога.

Кој е прагот на долгот кој нема да го загрози растот?

Во 2020 година светот го забележа најголемиот едногодишен пораст на долгот од Втората светска војна наваму. Светот беше погоден од глобална здравствена криза и длабока рецесија. Како резултат на намалените приходи и зголемените расходи, глобалниот долг се зголеми на 226 трилиони американски долари, или според податоците на ММФ глобалниот долг порасна за 28 процентни поени на 256 отсто од БДП, во 2020 година. Значаен дел од ова зголемување отпаѓа на јавниот долг, со оглед дека глобалниот јавен долг порасна на рекордни 99 отсто од БДП. Зголемувањето на јавниот долг е особено забележливо кај напредните економии, каде тој порасна од околу 70 отсто од БДП во 2007 година, на 124 отсто од БДП во 2020 година. Растот на фискалните дефицити се должеше на остриот пад на буџетските приходи поради рецесијата, а воедно и растот на расходите поради опсежните фискални мерки за справување со здравствената и економската криза. Глобалниот јавен долг во 2020 година се зголеми за 19 процентни поени од БДП, или за исто ниво како за две години за време на глобалната финансиска криза, во текот на две години: 2008 и 2009 година. Економиите во развој, иако учествуваа со помал придонес во растот на вкупниот долг за време на пандемијата, исто така се соочија со покачен долг, пред се поради високиот пад на номиналниот БДП.

Приватниот долг, скокна за 14 процентни поени од БДП во 2020 година, или речиси двојно повеќе во однос на глобалната финансиска криза, одразувајќи ја различната природа на двете кризи. За време на пандемијата, владите и централните банки поддржаа понатамошно задолжување од приватниот сектор за да помогнат во заштитата на животите и стандардот, додека за време на глобалната финансиска криза, предизвикот беше да се ограничи штетата од прекумерно искористениот приватен сектор.  Оттука, многу е важно да се истакне координацијата помеѓу фискалните и монетарните власти за време на криза, во насока на поддршка на економијата, но и во насока на зачувување на финансиската стабилност.

Растот на долгот за време на ковид-кризата беше оправдан со потребата да се заштитат животите на луѓето, да се зачуваат работните места и да се избегне бранот на затворање на бизниси. Доколку владите не преземеа мерки за време на ковид-19 кризата, социјалните и економските последици ќе беа поразителни. Сепак, долгот ги засилува ранливостите на економиите, особено кога условите за финансирање се заоструваат.

Има многу трудови и истражувања од економисти кои ја испитуваат врската помеѓу јавниот долг и економскиот раст. Еден од најцитираните трудови е „Раст во време на долг“ на Кармен Реинхарт и Кенет Рогоф. Тие, анализирајќи податоци на јавниот долг како процент на БДП и економскиот раст, за серија од 200 години за 44 земји,  заклучуваат дека стапките на јавен долг над 90% од БДП го успоруваат растот на економијата. Додека политичарите во Европа и САД се повикуваа на овие податоци во контекст на фискална консолидација, други истражувачи користејќи ги истите серии на податоци, но други серии и други итражувашки методи дојдоа до контрадикторни резултати, односно дека нема докази за негативен ефект од повисокото ниво на јавен долг врз економскиот раст. Ова се уште останува отворена за научна дебата на економстите, но и политичка во однос на носителите на економските политики, а притоа и во контекст на политичката економија за межугенерациска редистрибуција на доходот.

Според проценките на Меѓународниот монетарен фонд и на експертите за земјите од Централна, Источна и Југоисточна Европа, прагот од 70% нема да делува негативно на економскиот раст на овие економии.

Јавниот долг кај нас: намалување за неколку процентни поени во однос на 2020 година

Нашиот јавен долг е далеку под овие прагови. Според последните податоци за државниот и јавниот долг кај нас, на крајот од јануари годинава тие изнесуваат 48,7% и 57% соодветно. Гарантираниот долг изнесува 7,95%. Во однос на крајот на 2020 година, ова е намалување од 4 процентни поени кај јавниот долг и 3,2 процентни поени кај државниот долг. Инаку, според фискалните правила дефинирани како Мастришки критериуими, кои веќе се составен дел на предложениот Закон за буџети кои е во собраниска процедура предвидуваат прагови од 60% за долгот на општата влада и 15% гарантираниот долг како процент од БДП, според кои кумулативно јавниот долг може да достигне ниво од 75% од БДП. Секако, во новиот предлог закон за буџети се дефинира и буџетски дефицит да не надмине ниво од 3% од БДП.

 

Согласно ревидираната Стратегија за јавен долг 2022-2024 (со изгледи до 2026 година) очекувањата беа дека 2021 година ќе ја завршиме со јавен долг од 61,2% и државен долг од 52%. Но, остварувањата беа нешто пониски од оваа проекција. За годинава очекувањата за јавниот и државниот долг согласно Стратегијата е дека истите ќе изнесуваат 63,5% и 53,4%, но мора да се има предвид и пониската стартна основа, како и новонастанатите случувања со Украина.

Годинава, согласно Буџетот за 2022, за финансирање на буџетскиот дефицит и на обврските кои достасуваат за отплата на странскиот и домашниот пазар потребни се 894,9 милиони евра (од кои 545,2 милиони евра за покривање на буџетскиот дефицит, 186 за отплата на надворешен и домашен долг и 164 милиони евра за отплата на камати). Изворите од кои ќе се финансираат овие потреби се државните хартии од вредност на домашниот пазар во износ од 350 милиони евра, еврообврзница која е иницијално планирана на сума од 250 милиони евра, заеми од меѓународни институции за финансирање проекти во износ од околу 95 милиони евра и користење на депозитите во износ од околу 203 милиони евра. Притоа, како што понатаму во текстот објаснувам, за поддршка на стопанството и избегнување на евентуална стагфлација, препорачливо е да се фокусираме на надворешни извори на финансирање.

Буџетскиот дефицит за 2022 е проектиран на 4,3%. Согласно фискалната стратегија 2022-2024 (со изгледи до 2026), се планира буџтескиот дефицит да се намали на 3,5% во 2023 година, 2,9% во 2024 година, 2,5% во 2025 година и 2,2% во 2026 година. Согласно тоа, очекувањата за јавниот и државниот долг се дека до 2026 ќе се сведат до 56,5% и 50% соодветно.

Како што посочив, фискалната консолидација е дел од нашата фискална стратегија. Се оди кон максимално рационализирање на расходите, со истовремено зголемување на развојната компонента на буџетот. Истовремено, се преземаат повеќе системски активности за зголемување на приходната страна – како мерките и активностите во борбата против сивата економија и подобрувањето на капацитетите на институциите за наплата на давачките.

Бездруго, мора да се има предвид и новонастанатата ситуација со растот на цените на енергентите. Исто како и во ковид-19 кризата, доколку не се реагира на време, ќе има значајни социјални и економски последици. Досегашната реакција значи помалку даночни приходи и дополнително повеќе фискални издатоци за поддршка на граѓаните и фирмите.  Дополнително, мора да се има предвид дека иако епидемиолошката слика е значително подобрена и здравствената криза е ставена под контрола, потребно е уште време за да се врати целосно довербата на потрошувачите и инвеститорите. Некои сектори се сè уште ранливи и многу фирми се сè уште исцрпени во поглед на ликвидноста и солвентноста. Втор момент е економската неизвесност која доаѓа од руско-украинската криза и растот на инфлацијата кои придонесуваат кон поголема прудентност во потрошувачката. Оттука, најважно е да се продолжи со поддршка на закрепнувањето на економијата, бидејќи бавното и долго економско закрепнување може исто така да придонесе кон раст на јавниот долг како процент од БДП.

 

Тука би сакал да истакнам, дека Владата е подготвена да презема и нови мерки во насока на заштита на стандардот на граѓаните и поддршка на заздравувањето на економијата.

Обезбедување на свеж капитал однадвор за да не се „истиснува“ реалниот сектор

Во однос на начинот на финансирање на буџетскиот дефицит, ќе објаснам зошто е препорачливо поголемо потпирање на надворешните извори. Носењето на свеж капитал од странство ги дополнува девизните резерви и овозможува услови за водење на релаксирана монетарна политика. Приливот на надворешното финансирање компензира дел од падот на паричните дознаки и странските директни инвестиции и го помага финансирањето на трговскиот дефицит и дефицитот на тековната сметка. На тој начин нема да се врши финансиско “истиснување” на реалниот сектор до пристапот на финансиски средства на домашниот финансиски пазар и задолжувањето на државата не влијае врз состојбата на монетарната политика и каматните стапки на домашните финансиски пазари.

Инаку глобално, монетарната политика го префрла фокусот на зголемената инфлација и инфлациските очекувања. ФЕД и Банката на Англија веќе ја зголемија основната каматна стапка, додека најавите на ЕЦБ се дека нивните одлуки ќе зависат исклучително од макроекономските показатели и очекувања. Со зголемувањето на каматните стапки со цел спречување на раст на инфлацијата, трошоците за задолжување се зголемуваат, како  за приватниот сектор, така и за владите. Во таа насока од исклучително значење е моментот кога би се излегло на меѓународниот пазар на капитал за да се обезбедат тие средства однадвор. Од почетокот на годината ние сме подготвени да излеземе на меѓународниот пазар на капитал со еврообврзница. Сепак, ги следиме движењата на пазарите со цел да излеземе со еврообврзница во оптималниот момент, како што го направивме тоа минатата година.

“Златното правило” при задолжување и буџетскиот дефицит

Златното правило (“golden rule”) при задолжувањето треба да се применува во текот на еден бизнис циклус. Тоа значи дека во услови кога економијата се наоѓа на дното на кривата на бизнис циклусот, се препорачува и поголем буџетски дефицит (како процент од БДП) за финансирање на инвестициски проекти и ликвидносна поддршка. Во периодите на експанзија, буџетскиот дефицит треба да биде помал, за да се создадат резерви (т.н. бафери) и поголем фискален простор за идни интервенции.

Фискалната консолидација на среден рок претставува важен фактор во обезбедување на оддржлив раст. Со едноставни зборови кажано, доколку сакаме да финансираме раст, ако немаме доволна сопствена заштеда, тоа може да го направиме со задолжување, но тоа мора да е економски оправдано за да може да обезбеди одржлив раст. Ако се задолжуваме денес тоа значи дека треба утре да се врати, а тоа значи дека ако инвестираме денес, утре треба да се видат и бенефитите, или ако една генерација се задолжува, а друга треба да врати, секако дека тие треба да ги имаат и бенефитите од таквата одлука.

Фискална внимателност и меѓугенерациска солидарност

Барањата за буџетска поддршка речиси секогаш доаѓаат без да се земе предвид приходната страна на буџетот. Многу од тие барања се сосема оправдани, бидејќи се однесуваат на финансиска поткрепа на ранливи категории на граѓани или компании. Во жарот на политичката борба често се предлагаат износи на буџетска поддршка, кои би биле превисоки и во нормални околности или неприфатливи и за самите предлагачи, доколку би биле на одлучувачки позиции.

Од тие причини, потребна е фискална прудентност (внимателност) и грижа финансиската позиција на буџетот да биде на одржлива патека. Таа патека на јавните финансии подразбира доследно почитување на принципот на меѓугенерациска солидарност, односно избегнување на искушението да се позајмува премногу лесно и премногу на товар на значаен дел од сегашните и на идните генерации.

Со други зборови, со новите задолжувања особено внимаваме на намената или употребата на тие средства. Во моментов, буџетот позајмува само за финансирање на капиталните расходи, односно инвестициските проекти од јавно значење. Дури и при претпоставено пониски фискални мултипликатори на краток рок, капиталните расходи на буџетот имаат позитивно влијание на среднорочниот и долгорочниот раст. Зголемувањето на економскиот раст и поддршката на економското заздравување ќе овозможи намалување на јавниот долг како процент од БДП, кој на среден рок ќе го сведеме под 60% од БДП. Оваа цел ќе биде постигната и со посилна фискална консолидација во следниот период, преку намалување на буџетскиот дефицит и создавање поголем фискален простор за идни интервенции и идни предизвици.

Цената за финансирање на политиките за пребродување на кризата и поддршката на растот

Главни теми на дискусија во овој период со економисти, бизнизмени, новинари, но и граѓани, се „Како се справуваме со кризата? Има ли доволно пари во буџетот? Од каде да се најдат пари?„ Мислење кое преовладува е дека за време на криза најбитно е да се најдат решенија за пребродување на истата и да се обезбедат доволно финансии, додека цената за финансирање е на втор план. Сепак, би додал, дека, кога станува збор за раст и развој, важна е и цената за финансирањето на истата, односно таа треба да биде пониска од стапките на раст што ги генерира.

Колумна на министерот за финансии Фатмир Бесими