На почетокот на новата година, сметководителите почнуваат со составување на финансиските извештаи, во кои ќе бидат прикажани компаниските резултати, а статистичарите ги подготвуваат годишните национални сметки. Во демократски амбиент, носителите на јавните функции прават осврт на постигнатото, негувајќи ги принципите на транспарентност и отчетност. Оваа демократска и цивилизациска придобивка бездруго отвора можност за критики, но овозможува и подобрување на идните перформанси. Тоа е општо правило и во животот, не случајно и во различните култури во нашата цивилизација низ историјата постојат празничните периоди кога после интензивни и бурни времиња во текот на годината во вид на консензус се прави една општа пауза за одмор и рефлексија на тоа што сме поминале и што сме научиле, со цел подобро да ја проектираме иднината. Во тој поглед и оваа колумна во овие празнични периоди ја искористив за рефлексија на тоа што ни се случуваше во овие години на повеќе кризи од глобални размери предизвикани од пандемијата и геостратешките турбуленции на глобално ниво, но и војната на европскиот континент со сериозни безбедносни, енергетски и економски ризици и последици. Сведоци сме дека и во поблиската историја имаше многу случувања без преседан во овие години за што има многу да се каже, но и да се научи. И покрај желбата да пренесам што сѐ сме поминале и направиле во овие години на кризи, особено во делот на јавните финансии, со ограничен простор во оваа колумна, а и со почит кон времето на читателите, решив да пишувам само за дел што сметам дека сепак ќе биде корисно како искуство, но во исто време и можност за критика и дебата како во иднина подобро да се справиме со слични предизвици.
СМАРТ Финансии
За СМАРТ финансии, или паметен систем на управување со јавните финансии, се залагам од првиот ден кога ја преземав функцијата на министер за финансии. Овој систем се базира на јасна стратегија, одржливост, одговорност, реформи и транспарентност (S-strategical, M-maintainable, A-accountable, R-reform-oriented, T-transparent). Кога се спроведува еден обемен реформски процес со кој се поставува нов систем како фундамент на јавниот сектор, економијата и општеството, добро е во тек на процесот да се навратиме, да видиме од каде сме тргнале, што сме постигнале и дали сме се на вистинската патека за остварување на целите. Впрочем, во менаџментот, контролата е суштински дел од процесот на раководење.
Во изминатите три години спроведени се повеќе системски реформи во јавните финансии, односно поставен е скелетот за стратегиско, одговорно, одржливо, ефикасно, отчетно и транспарентно управување со јавните финансии. На ова се надоврзуваат реформите за забрзување на растот и јакнење на конкурентноста и отпорноста на домашната економија. За релативно кус период поставена е нова среднорочна рамка за буџетирање, утврдени се правилата за прудентно фискално управување, мерки за оптимално распоредување на ресурсите во функција на одржливост, како и механизми за унапредување на реализацијата на буџетот. Поставени се системски законски решенија за праведно утврдување на минималната плата и усогласување на платите во јавниот сектор, како и усогласување на пензиите соодветно на растот на просечната плата и трошоците за живот. Утврдена е стратегиската рамка за даночната политика за поправедно, поефикасно и поефективно оданочување, кое исто така е во функција на фискалната одржливост. Утврдена е стратегија, план и мерки за намалување на сивата економија. Донесени се реформи за унапредување на процесот на фискалната децентрализација, придружени со поголема отчетност и поттикнување на доброто управување. Воведени се нови финансиски инструменти за диверзифицирање на должничкото портфолио и мобилизирање на капиталот во земјава во функција на растот и развојот. Утврдени се механизми за поттикнување на зеленото финансирање за справување со климатските промени. Се спроведуваат повеќе проекти во насока на подобрување на јавните услуги, преку дигитализација на процесите.
Во време додека се реализираше овој крупен реформски процес во јавните финансии, глобалната и домашната економија поминаа низ неколку кризи, кои се надоврзуваа една на друга, па дури и преклопуваа. Министерството за финансии имаше активна улога во справувањето со кризите преку непречено финансирање на сите функции на државата, преку учество во конципирање и спроведување на антикризните мерки, како и спроведување на политиките за одржување на макроекономската стабилност. Реформската агенда, рака под рака со најголемите турбуленции кои се случиле во глобалната економија во изминатиот половина век, се огромен предизвик за која било институција, не само кај нас, туку воопшто во меѓународни рамки.
Ќе се обидам накусо да дадам контекст во кој се случуваше најголемиот реформски процес во јавните финансии во изминатите две децении.
Глобален и домашен економски контекст
Во првото тримесечје од 2020 година започна најголемата криза со која глобалната економија се соочилa во изминатите сто години, позната како Ковид-19 криза или „Големото затворање“. Во текот на 2020 година кризата ги зафати сите економии во светот со остар пад на цената на нафтата и колапс на повеќе индустриски гранки, кои се најдоа директно изложени на здравствените мерки, како на пример најголем дел од услужната индустрија. Целосното запирање на економската активност во одделните гранки влијаеше на брз раст на невработеноста, потоа на потрoшувачката, резултирајќи со глобален економски резултат во 2020 година од -2,8% БДП.
Како резултат на пандемијата во 2020 година, нашата економија забележа намалување на БДП за 4,7%, што е еднакво на просекот во регионот на Југоисточна Европа, економии кои ни се географски, институционално, културно и структурно блиски. Сепак, доколку изостанеше силниот фискален одговор, во вид на шест пакети антикризни мерки (од вкупно девет донесени пакети антикризни мерки), проценките на меѓународните институции се дека падот ќе беше скоро двојно повисок. Владината реакција придонесе кон зачувување на работните места, ликвидноста на компаниите, социјалната сигурност и макроекономската стабилност.
Следната година, со спроведување на процесот на имунизација и отворање на економијата, глобалната економска активност забележа солидно опоравување. Нашата економијата во 2021 година забележа раст од 4,5%. Владата продолжи со финансиската поддршка за граѓаните и компаниите, со цел задржување на социјалната и економската стабилност и заздравување на економијата.
Сепак, патот на економското заздравување беше исполнет со препреки, кои главно потекнуваа од нарушувањето на пазарниот еквилибриум поради остриот пад на страната на понудата и побарувачката на ниво глобална и национална економија. Како резултат на пореметување на пазарните односи предизвикани од Ковид-кризата, кон крајот на 2021 година настапи енергетската криза. Карантинот во текот на претходната година и ограничувањата за патување, влијаеа на значајно намалување на побарувачката на горивата, како и на нивните цени, кои паднаа на најниско ниво во последните неколку децении. Но, кога се отстранија ограничувањата, побарувачката за енергија се врати, и додека употребата се зголемуваше, испораките продолжија да заостануваат, што влијаеше на цените. Сумарно, енергетската криза беше резултат на глобалниот недостиг на енергија, што се преточи во висок раст на цените. На почетокот на 2022 година, со почетокот на војната помеѓу Русија и Украина, состојбите со понудата на енергентите дополително се влоши. Имајќи предвид дека цените на енергентите се инпут во речиси секој производ, нивниот раст изврши притисок за раст на инфлацијата. Кон ценовната криза, исто така придонесе и растот на цените на храната, како резултат на војната во Украина, еден од најголемите извозници на житни култури во светот.
Реакцијата на нашата Влада преку антикризни мерки продолжи за целиот овој период. Се делуваше преку субвенционирање на цената на електричната енергија и ублажување на последиците од високите цени на храната, преку мерки за замрзнување на цените на основните производи, зголемување на минималната плата, пензиите, платите во јавниот сектор, како и еднократни финансиски додатоци кон најранливите категории на граѓани.
Во 2022 и 2023 година заздравувањето на економијата продолжи, иако не со посакуваните стапки на економски раст, што во најголема мерка се должи на надворешното окружување, на кое како мала и отворена економија (со трговска изложеност од 140% од БДП) ние сме подложни.
Борбата со кризите го чинеше буџетот 2,7 милијарди евра
Во неколку наврати во досегашниот период е презентирано како одговоривме кон кризите со повеќе мерки и политики како и посебни пакети на антикризни мерки кои вкупно го чинеа буџетот околу 2,7 милијарди евра дизајнирани во девет пакети. Тие содржеа различни мерки, во зависност од екстерните шокови и категориите на граѓани и фирми кои беше најнеопходно да се заштитат. Сетот на мерки за одговор кон пандемијата вкупно чинеше околу 1,2 милијарди евра со главна насока да се спасат животите и заштити здравјето на граѓаните, зачуваат работните места и да се одржи во живот економијата која хибернира. Втората група на мерки, односно сетот на мерки како одговор на енергетската и потоа ценовната криза го чинеше околу 760 милиони евра во главно за апсорбирање на ударот на кризата врз социјално ранливите категории на граѓаните и стопанството. Последниот пакет на мерки достигна 662 милиони евра, и главно, е одговор на продолжениот ефект на ценовната криза која се состои со мерки за заштита на стандардот на граѓаните, помош за најранливите категории на граѓани, но и поддршка на стопанството со поволни кредити во услови на високи каматни стапки, клучно за ликвидноста, но и за инвестициите во стопанството со развојна компонента за одржлив раст, зелена транзиција и дигитална трансформација. Со оглед на фактот дека кризите беа повеќекратни и испреплетени со различни импликации во повеќе области, а со самиот факт дека непредвидливоста стануваше сѐ поактуелно и се зголемуваше, а притоа фискалниот простор се стеснуваше, стратегијата на дизајнирање на антикризните мерки се одвиваше од општи и брзи интервенции, кон селективни, потаргетирани и попретпазливи интервенции за да не се нарушат пазарните принципи и да се зачува фискален простор за во иднина да се одговори на непредвидливи кризни состојби, но во исто време да се поддржат инвестициите и структурните реформи за постигнува одржлив и забрзан економски раст на среден и долг рок.
Стратешки пристап кон фискална консолидација
Но, да се вратам на главната тема, а тоа се спроведените реформи во јавните финансии и нивните ефекти. Кризите донесоа повеќе предизвици во економијата, од кои дел бараа поскоро спроведување на реформскиот процес. Како последица на пандемијата и агресивниот одговор за одржување на економската активност и работните места, кај најголем дел од економиите во развој дојде до продлабочување на јавниот долг. Со почетокот на енергетската криза и инфлацијата, трката на владите се претвори во маратон, додека фискалниот простор за реакција стануваше сѐ потесен.
Преку конзистентен план за фискална консолидација вграден во фискалните стратегии, стратегиите за управување со јавниот долг, но и план за фискална одржливост (со конкретни мерки на приходната и расходната страна), успеавме да ја задржиме стабилноста за целиот период на кризата, како и постепено да го намалуваме фискалниот дефицит и јавниот долг. Имено, од 2021 година јавниот и државниот долг се постојано во опаѓање, за, според последните податоци за третиот квартал од 2023 година, тие да се сведат на 55,3%, односно 47,8% од БДП, што е за 4,4, односно 3 процентни поени помалку во споредба со пандемиската година. Истовремено, буџетскиот дефицит е намален од 8% во 2020 година на 4,6% во 2023 година.
Заложбата за понатамошна фискална консолидација продолжува и со Буџетот за 2024 година. За годинава буџетскиот дефицит е проектиран на 3,4% од БДП, односно е намален за речиси една третина во однос на минатата година. Мора да се нагласи дека половина од дефицитот оди за плаќање на каматите за долгот акумулиран од минатото. Согласно среднорочните проекции опфатени во Фискалната стратегија до 2028 година, буџетскиот дефицит во 2025 и 2026 година треба да се сведе на 3% од БДП или во согласност со Мастришките критериуми, додека во 2027 и 2028 година да падне и под 3%, односно на 2,8% и 2,5% од БДП, респективно.
Би сакал да нагласам дека спроведувањето на фискалната консолидација, не е само во насока на рационализација на расходната страна на буџетот, туку и преку подобрување на наплатата на приходната страна. Тука ќе ја спомнам даночната реформа за проширување на даночната основа со која се подобри наплатата на приходите без притоа да се зголеми било кој данок. Во насока на подобрување на приходната страна на буџетот е и борбата за сузбивање на сивата економија, која се врши стратешки и плански, системски, преку низа мерки, кои вклучуваат дигитализација на процесите, како и јакнење на даночниот морал.
Намалување на каматните трошоци и покрај заострување на финансиските пазари
Една од клучните реформи кои се спроведени во јавните финансии во насока на фискалната одржливост е воведувањето на фискалните правила и на Фискален совет кој ќе го надгледува нивното спроведување. Со носењето на реформскиот Закон за буџети во 2022 година, утврдени се нумерички правила за висината на јавниот долг и буџетскиот дефицит согласно Мастришките критериуми. Инаку, Парламентот ги избра членовите на независното тело коешто го надгледува спроведувањето на фискалните правила, односно Фискалниот совет, и тој е целосно оперативен во моментов.
Фискалниот совет во своето мислење за Буџетот за 2024 година, даде многу значајна опсервација, која е уште еден показател за ефектите од управувањето со јавниот долг. Имено, тие посочуваат дека „сите анализи поврзани со цената на финансирање на тековните дефицити како и исплата на втасаните долгови и камата, покажуваат дека во последните 2-3 години е забележано подобрување, и покрај влошените состојби и кризните прилики на пазарите на капитал, што е охрабрувачки индикатор за прудентна фискална политика и одговорно управување со јавните финансии“. Со одговорно управување се намалува каматниот трошок кој државата го плаќа. Тоа е всушност нашата стратегија за одржливост на долгот – од една страна, сѐ повеќе да се намалува јазот помеѓу приходите и расходите во буџетот кој треба да се финансира, како и истовремено да се оптимизира цената на задолжувањето и рочноста. Тука значаен придонес имаат историски најниската каматна стапка на еврообврзница издадена во 2021 година со 1,65%, како и и портфолиото на буџетска поддршка со програмите склучени со меѓународните финансиски институции, како што се Меѓународниот Монетарен Фонд, Светската Банка, Германската Банка за Развој, ОПЕК, Банка на Советот на Европа, како и Макрофинансиската Рамка од Европската Унија и финансирање на инфраструктурни проекти со поволни заеми од ЕБРД, ЕИБ, Светска Банка и други институции. Сличен пристап се користеше за обезбедување поволни заеми за стопанството преку нашата Развојна Банка со заеми од горенаведените меѓународни финансиски институции.
Промена на буџетската структура: одржливост и развој
Третиот аспект за фискалната одржливост е за што се трошат парите. Од исклучително значење за развојот е јакнењето на инвестициска компонента на буџетот, односно промената на неговата структура. Имено, последните два буџети се скроени според златното правило во јавните финансии, задолжувањето да биде само за инвестиции, кои потоа ќе донесат додадена вредност во економијата. Значително е зголемена сумата за капитални владини инвестиции, односно удвоена во однос на периодот три години. Капиталните расходи минатата година ја надминуваат сумата на буџетскиот дефицит, додека нивната реализација е 707 милиони евра, што е всушност историски највисока реализација и како номинален износ и како релативен износ. Реализацијата во однос на планот е 97%. За споредба, низ годините, реализацијата на капиталните расходи се движела околу 70% (на пример, во 2005 година, изнесувале 69%, во 2016 година 76%). Во однос на 2022 година капитални расходи се повеќе за 52% и достигнуваат ниво од 4,9% од БДП за разлика од претходниот просек од 3% од БДП.
Подобрувањето на реализацијата на капиталните инвестиции, како развоен дел од буџетот се должи на повеќе механизми кои ги воведовме изминатите три години. Еден од тие механизми е „казнувањето“ и „наградувањето“ на институциите, согласно успешноста во реализацијата на капиталните расходи, попознат како КАПЕФ. Со овој механизам се премости еден значаен проблем кој со години постоеше во буџетирањето, односно капитални расходи „само на хартија“. Овој проблем дополнително се решава и преку среднорочното буџетирање кое го воведовме со усвојувањето на новиот Закон за буџети, со кој се зајакнува процесот на планирање според индикаторите за успешност, што е особено важно кај крупните капитални проекти, кои се реализираат во повеќе фискални години. Зајакнувањето на реализацијата на капиталните расходи се должи и на воведувањето на единиците за планирање и контрола на јавните инвестиции, односно Единицата за оценување на јавните инвестиции (ПИМА), како и Комитетот на ниво на Влада за утврдување на приоритетни проекти.
Над милијарда евра буџетска поддршка за компаниите
Кога зборуваме за структурата на буџетот, а во контекст на развојната компонента, би сакал да нагласам дека значајна поддршка за приватниот сектор и приватните инвестиции, се дава и преку директна буџетска поддршка, која во изминатите три години изнесува 550 милиони евра. Тука спаѓаат мерките и активностите на Развојната банка, на Фондот за иновации, Дирекцијата за ТИРЗ, како и поддршката според Законот за финансиска поддршка на инвестиции. Со овие средства во изминатите три години се поддржани 11.491 компании со 119.000 вработени. Со тоа се поттикнати инвестиции од 2,1 милијарди евра од страна на стопанството во нашата економија. Кога на ова ќе се додаваат и средствата предвидени со буџетот на 2024 година и последниот пакет на антикризни мерки, поддршката за компаниите од буџетски средства и поволни заеми надминува една милијарда евра. Ќе истакнам и дека со издавање на нови финансиски инструменти на пазарот на капитал, се мобилизираат дополнителни средства во различни фондови (како на пример Фоднот за зелени инвестиции и слично) кои ќе се наменат за поддршка на инвестициската активност на приватниот сектор. Исто така, поддршка за приватниот сектор имаше во континуитет и преку други програми владини програми, како и активните мерки на пазарот на работна сила преку Агенцијата за вработување.
Одржлив систем за плати и пензии
Во насока на одржливоста на јавните финансии, во изминатите три години направени се многу важни, системски реформи, за утврдување на минималната плата, како и систем за усогласување на пензиите и платите во јавниот сектор. Овие системи се поставени на здрави основи за да обезбедат одржливост, а воедно и праведност и заштита на стандардот на граѓаните. Како резултат на нив, гледаме во континуитет зголемување на минималната плата, пензиите, а исто така во повеќе наврати секторски, како и со последното минатогодишното линеарно покачување, се обезбедува постојан раст и на платите на вработените во јавниот сектор. Тоа што не смее да се испушта во оваа прилика, е фактот дека клучно е во иднина да се поддржат структурни реформи кои ќе придонесат во зголемување на продуктивноста, а со тоа и конкурентноста на нашата економија со цел овие политики за подобрување на стандардот на граѓаните да бидат одржливи на среден и долг рок.
Унапредување на фискалната децентрализација
Една од значајните реформи, кои ја оставив за заокружување на ова излагање е унапредувањето на фискалната децентрализација, која игра значајна функција во економскиот развој. Реформата се состои од три столба – подобрување на фискалниот капацитет и зголемување на приходите на општините, зголемување на фискалната дисциплина, како и на транспарентоста и отчетноста во нивната работа. Во рамки на реформата е зголемување на средствата коишто им се распределуваат на општините од наплатените давачки во централниот буџет, но и зголемување на сопствените приходи на општините, како и фондови коишто го поддржуваат добриот перформанс, осносно Фонд за перформанси и Фонд за воедначување. Општините коишто покажуваат позитивни резултати и имаат повисока реализација на сопствените приходи ќе добијат средства од Фондот за перформанси, а од Фондот за воедначување ќе се обезбедат средства за општините коишто имаат пониски приходи, но истите покажуваат фискален напор и добри резултати во прибирањето на сопствените приходи.
Со буџетот за годинава и претходните две години по основ на планирано зголемување на процентот на приходите од ДДВ за општините, сумата е зголемена од 4,5% на 6% од сумата на наплатениот ДДВ во претходната година. Истиот пристап за зголемување на приходите за општините се примени и за Данокот на личен доход каде што уделот што оди за општините во последните три години се зголеми од 3% на 6%. Тука се и структурните обврзници за општините, со кои се олеснува управувањето со ликвидноста и општинските долгови.
За да ги сумирам пошироко сите реформи спроведени во изминатите три години во јавните финансии, ќе треба навистина многу повеќе простор. Но, целта а оваа колумна и не беше сумирање на се што е направено, туку разгледување на тековните ефекти од реформи кои требаат да дадат долгорочен придонес кон економскиот развој и фискалната одржливост.
Ниту 2024 година не навестува „мирна пловидба“
Живееме во многу непредвидливи времиња за глобалната економија, која, како што се констатира во Проспектите за 2024 година на Обединетите нации, „под превезот на ранливата отпорност, се соочува со ризици и ранливости“. Во извештајот се предупредува на ризиците од подолготрајните заострени кредитни услови, слабите инвестиции, и геофрагментацијата наспроти глобализацијата, поради што глобалната трговија ја губи улогата на придвижувач на економската активност. Фискалниот простор кај голем дел од земјите е доста стеснет, што ги прави ранливи на евентуални потреси. Економистите ги лоцираат ризиците во продолжувањето на војната во Украина и конфликтот на Блискиот Исток, кризата која потекна од пазарот на недвижности во Кина, германската индустрија, претпазливоста на централните банкари, иновациите во артифицијална интелегенција, нуклеарната енергија и други предизвици вклучително изборите во повеќе земји меѓу кои и изборите во ЕУ и САД. Сето ова ни кажува дека ниту во 2024 на глобален план не може да очекуваме „мирна пловидба“, а дополнително кај нас, во мај имаме и парламентарни и претседателски избори, кои секако ќе имаат свие влијание врз динамиката на економските активности.
Постојано ги спомнуваме стапките на економски раст од 5% за нашата економија побрзо да ја постигне конвергенцијата кон европската економија и повеќето граѓани да ги почувствуваат придобивките на тој раст. Тие стапки не се недостижни, напротив сметам дека доколку глобалниот контекст беше поинаков и доколку не се соочивме со кризи без преседан, какви што се гледаат можеби еднаш во едно столетие, многу веројатно ќе беше дека тие стапки ќе беа испорачани. Во оваа колумна ги дадов основите, а во следната ќе се надоврзам на градењето на економија која испорачува забрзан, инклузивен и одржлив развој, кој ни е потребен за обезбедување на попросперитетен живот за граѓаните. Евалуација, добра стратегија, солиден план, инклузивен пристап, детално конструирани мерки и реализација. Тоа е патеката кон економскиот развој.
Колумна на министерот за финансии Фатмир Бесими
